Vivienda social: ¿Se resuelve con donaciones?

Una lógica privada sobre el problema habitacional

El lunes 30 de marzo de 2026, la Asamblea aprobó el Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno para incentivar la construcción de viviendas de interés social y reducir el déficit habitacional.

Más allá de su formulación declarativa, la iniciativa responde a una lógica conocida: entender el problema habitacional principalmente como un problema de oferta y confiar en que puede atenderse estimulando al sector privado. Para ello, establece incentivos tributarios para empresas que donen viviendas de interés social.

En ese esquema, el Estado no se fortalece como rector, planificador o promotor de soluciones diversas. Más bien, queda ubicado en un papel subsidiario, como facilitador y garante de transacciones entre privados.

Lo que no aparece con la misma claridad es una política orientada a diversificar las formas de acceso a la vivienda ni a abordar el problema en su dimensión urbana, territorial y social.

Tampoco se observa una apuesta por fortalecer capacidades socio-organizativas, ampliar la base de actores del sector o promover soluciones sostenibles, más allá de los negocios de corto plazo de los grupos con mayor incidencia en la política pública.

No se cuestiona la participación del sector privado en la producción de vivienda, ni el uso de estímulos estatales para promoverla. Lo cuestionable es reducir la política habitacional a ese esquema, sin resolver cuestiones decisivas como la localización de las viviendas, los mecanismos de acceso para los hogares más vulnerables y las condiciones urbanas en las que esa vivienda se inserta.

Porque no se trata solo de producir unidades habitacionales. Se trata de saber dónde se construyen, qué cobertura de servicios básicos tienen, con qué equipamientos cuentan, qué condiciones de movilidad ofrecen y si realmente permiten mejorar las condiciones de vida de quienes enfrentan mayores restricciones de ingreso y acceso al suelo.

Segregación urbana en Quito

Fuente: INEC, Censo de población y vivienda 2022. Sistema Urbano de Información Metropolitana Quito

La reforma aprobada profundiza un enfoque que entiende la vivienda principalmente en su dimensión económica y patrimonial. En esa perspectiva, pierden centralidad las condiciones urbanas y territoriales en las que se produce la vivienda, así como la sostenibilidad de las políticas en el tiempo. También queda relegada una comprensión de la vivienda como derecho e interrelacionada al derecho a la ciudad y el hábitat reconocidos en la Constitución.

Más que una innovación, esta reforma representa un nuevo episodio de una orientación de política habitacional adoptada hace décadas en el país. Desde finales de los años noventa, el Estado ha tendido a asumir un papel principalmente facilitador de las dinámicas privadas del mercado, apoyándose cada vez más en actores inmobiliarios para la producción de vivienda y bancarios para el acceso al crédito hipotecario.

El problema es que ese enfoque no ha mostrado resultados suficientes para resolver el problema habitacional. La propia argumentación de la ley reconoce que el déficit persiste, aunque los datos oficiales del INEC muestran una reducción porcentual lenta. Más allá de la discusión estadística, basta observar las condiciones de vida de amplios sectores de bajos ingresos en ciudades y territorios del país, para advertir que los avances han sido limitados. En cambio, sí se ha consolidado una importante transferencia de recursos públicos hacia el sector inmobiliario y financiero a través de distintos mecanismos.

El punto de fondo es que una política inmobiliaria y financiera no equivale, por sí sola, a una política de vivienda. Como nos recuerda Javier Burón (2025) al tratar el caso español, donde el incremento de la oferta durante el auge inmobiliario de 1998 a 2008, no solucionó el problema de acceso, sino que incremento los precios de vivienda en 250% y suelo en 400%. El resultado fue una vivienda cada vez menos accesible para hogares de ingresos medios y bajos, cuyos salarios no se incrementaron proporcionalmente, aun en un contexto de alta producción.

En este sentido es problemático tratar de resolver un problema complejo y multidimensional con un solo tipo de respuesta. También es discutible asumir que un problema estructural de esta magnitud puede enfrentarse únicamente mediante iniciativa privada empresarial incentivada por beneficios fiscales, más aún cuando ese tipo de incentivos se ha aplicado durante las últimas dos décadas sin producir una reducción sustantiva del déficit habitacional, o al menos no al ritmo esperado por los sucesivos gobiernos.

Mientras la política sigue concentrando sus esfuerzos en la oferta formal de vivienda y en el crédito canalizado desde el sector empresarial privado, la informalidad mantiene un peso decisivo en la producción urbana. Según la CAF, en América Latina y el Caribe la informalidad en la construcción representa entre el 60% y el 70% de lo que se produce. Ecuador no es ajeno a esa realidad. Como ejemplo, la informalidad laboral fue de 55,2% en 2025 según la misma fuente, pero para ese universo siguen siendo prácticamente inexistentes la política pública, el financiamiento y la asistencia técnica, pese a que esos temas aparecen de forma reiterada en leyes y documentos institucionales que no se aplican.

Si la informalidad, tanto laboral como habitacional, es uno de los factores estructurales del problema de vivienda, entonces difícilmente una reforma de este tipo podrá resolverlo de manera significativa. Mejorar las condiciones de empleo formal, aumentar los ingresos de los trabajadores y crear políticas que reconozcan las diferentes formas en que los sectores populares satisfacen sus necesidades de vivienda parece ser una opción más realista y coherente.

Lo que llama la atención de las medidas recientes adoptadas por el gobierno, tanto las relacionadas con tasas de interés y plazos para créditos hipotecarios en el BIESS y el sistema financiero privado, como la ley aprobada recientemente, es que todas se concentran en el modelo que más interesa al sector empresarial inmobiliario y financiero, a pesar de la evidencia acumulada sobre su carácter excluyente y su eficacia limitada.

En ese marco, quedan fuera del debate otras modalidades de producción, gestión y acceso a vivienda que sí han sido recomendadas por organismos multilaterales como el Banco Mundial, la CAF y el BID, así como por estudios elaborados con apoyo bilateral para el desaparecido MIDUVI en 2020 y 2024. Tampoco parecen estar siendo consideradas las experiencias internacionales documentadas en esos mismos estudios.

La solución al problema de la vivienda en el país, no es una sola. Las experiencias internacionales sugieren que diversificar mecanismos podría conducir a mejores resultados. Es necesario avanzar en otras modalidades como: alquiler asequible con regulación, alquiler social con y sin opción a compra, producción social del hábitat con asistencia técnica, bancos de suelo público, cooperativas de vivienda en tenencia colectiva y programas de mejoramiento barrial con participación comunitaria.

No se trata de propuestas ideológicas, sino de instrumentos ya probados en contextos con déficit habitacional estructural, que permiten combinar un uso más eficiente de los recursos públicos con mayores niveles de equidad en el acceso. Ninguna de estas modalidades aparece en la ley aprobada. Eso no parece un olvido técnico, sino una definición política.

Estas acciones no solo plantean dudas por su débil sustento técnico y por la falta de evidencia suficiente para pensar que producirán resultados coherentes con la problemática que se quiere abordar y el interés público. También deben leerse en el contexto político en el que se impulsan: un escenario de debilitamiento democrático, concentración de poder, estados de excepción recurrentes, intimidación a voces críticas e irrespeto a decisiones adoptadas colectivamente en consulta popular.

Estas reformas deben leerse además, en conjunto con otras recientes, como las modificaciones al COOTAD y a la LOOTUGS. En conjunto, estas iniciativas sugieren una orientación más centralista y más permisiva frente a dinámicas de inversión privada que pueden debilitar la planificación local, afectar la autonomía territorial y limitar la capacidad de las autoridades electas para ordenar y gestionar sus territorios conforme al interés público.

Referencias

• Banco Interamericano de Desarrollo – BID, 2025. Cadena de valor de la vivienda en Ecuador. Nota técnica No. IDB-TN-03087

• Banco de desarrollo de América Latina y el Caribe-CAF e Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2025. Anuario de la Vivienda en América Latina y el Caribe. Número 02, Diciembre 2025.

• Banco Mundial, noviembre 2021. Diagnóstico de la Vivienda en Ecuador y Lineamientos para la Política de Vivienda Sostenible del Ecuador a 2036.

• Burón Javier, 2025. El problema de la vivienda. Arpa ediciones.

• Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos - INEC, Censo de Población y Vivienda 2022.

• Presidencia de la República del Ecuador. 9 marzo de 2026. Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno para Incentivar la Construcción de Viviendas de Interés Social y Reducir el Déficit Habitacional, calificado como urgente en materia económica.

• Registro Oficial No. 256, 1 de abril de 2026. Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno para Incentivar la Construcción de Viviendas de Interés Social y Reducir el Déficit Habitacional.